- 06 Февраля 2017г.
- Резолюция II Конгресса автошкол России
Резолюция II Конгресса автошкол России
«Итоги трех лет реформирования системы подготовки и допуска водителей к управлению транспортными средствами»
23 декабря 2016 года в Москве состоялся II Конгресс автошкол России на тему: «Итоги трех лет реформирования системы подготовки и допуска водителей к управлению транспортными средствами», организованный Союзом автошкол и Общественной палатой Российской Федерации.
Целью II Конгресса автошкол России являлось обсуждение проблем, тенденций и перспектив развития профессионального обучения водителей транспортных средств в контексте современной образовательной политики, влияние проводимых реформ на уровень подготовки водителей, обобщение опыта участников конгресса по совершенствованию системы профессионального обучения.
В работе Конгресса приняли участие представители Комиссии по безопасности Общественной палаты РФ, Комиссии по безопасности Московской городской думы, ГИБДД г. Москвы, Департамента образования г. Москвы, Департамента здравоохранения г. Москвы, представители Союза автошкол г. Москвы, Транспортной ассоциации Московской агломерации, Научно-методического центра подготовки водителей, руководители и педагоги 15 региональных объединений автошкол, более 100 автошкол Москвы и регионов России.
Участники Конгресса обсудили ход реформы системы подготовки водителей, начавшейся в 2013 году, подвели промежуточные итоги и наметили дальнейшие направления ее реализации. Было отмечено, что принятые меры оказали позитивное воздействие на состояние дел в отрасли, однако многие вопросы деятельности автошкол и экзаменационных подразделений остаются неурегулированными. В ходе реформирования не задействованы важные резервы, позволяющие повысить эффективность и качество обучения, а часть положений и требований реформы себя не оправдала, поскольку при серьезных организационных и финансовых издержках не дает сколько-нибудь заметного позитивного результата.
В течение года, истекшего со дня проведения I Конгресса автошкол, произошел ряд позитивных изменений в нормативно-законодательной сфере. Вступил в силу Административный Регламент оказания государственной услуги по приему экзаменов и выдачи водительского удостоверения на право управления транспортными средствами. Постановлением правительства РФ № 1177 от 12.11.2016 отменен ряд избыточных требований для лицензирования образовательных организаций. В МВД РФ подготовлен проект «Порядка взаимодействия с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и направления экзаменатора», который вступит в силу после его утверждения. Правительство РФ поддержало поправки в Правила дорожного движения, касающиеся введения ограничений для начинающих водителей. Соответствующие нормативные документы были подготовлены, и часть из них уже вступила в силу, во многом благодаря деятельности участников I Конгресса автошкол, на котором шло активное обсуждение путей реформирования отрасли.
Несмотря на то, что часть острых проблем, стоявших перед автошколами год назад, удалось решить, работа по реформированию системы подготовки и допуска водителей далеко не завершена. На данном этапе, после вступления в силу основного пакета нормативных документов, на передний план выходит практическая реализация нововведений, мониторинг их эффективности и выработка инициатив по их дальнейшей корректировке.
Участники Конгресса в своих выступлениях осветили текущие проблемы своей деятельности и выдвинули предложения по повышению качества подготовки водителей и снижению уровня аварийности на автодорогах Российской Федерации. Прозвучала критика ряда положений реформы, а также практики их применения органами ГИБДД и контролирующими организациями. По результатам выступлений участников Конгресса и их публичного обсуждения принято решение сосредоточить главные усилия профессионального сообщества на следующих направлениях.
- Дальнейшее повышение качества подготовки водителей.
Участники Конгресса единодушны во мнении, что подготовка водителей должна вестись с упором на формирование навыков безопасного управления транспортным средством. Это долгосрочная цель – водители, выпускаемые автошколами сегодня, будут задавать показатели аварийности на дорогах РФ в течение нескольких последующих десятилетий.
В настоящее время обучение в автошколах проводится в соответствии с Примерными программами, утвержденными приказом Министерства образования и науки № 1408 от 26.12.2013 г. Программы предусматривают профессиональную подготовку, несмотря на то, что учащиеся автошкол в подавляющем большинстве намерены использовать автомобиль в личных целях и не рассматривают перспективу трудоустройства в качестве водителя.
Трехлетний опыт обучения показал, что объем знаний и навыков, который предусмотрен Примерными программами, недостаточен для подготовки водителя-профессионала, но явно избыточен для подготовки автолюбителя. Только около 50% учебной нагрузки имеет отношение к безопасному управлению транспортным средством, при этом вторая половина представляет собой специфическую, плохо усваиваемую и неактуальную информацию, которая необходима скорее студентам автомобильных вузов, чем учащимся автошколы. В результате обучение получается громоздким, неэффективным и дорогостоящим для ученика.
По мнению участников Конгресса, единственным выходом из создавшегося положения является разработка и утверждение новых Примерных программ подготовки водителей взамен существующих. Они должны быть приближены к реальным потребностям будущего водителя, четко структурированы на основе системного подхода и нацелены на выработку навыков безопасного вождения, предотвращение аварийных ситуаций, комплексное понимание процесса дорожного движения во всем его многообразии.
В ходе Конгресса было заявлено о том, что профессиональное сообщество готово разработать проекты таких программ своими силами и представить их на утверждение в Министерство образования РФ.
- Внедрение новых методов обучения и современных обучающих технологий.
Одним из общемировых трендов в подготовке водителей является обучение, наряду с традиционными дисциплинами, искусству предвидения опасности и предотвращения аварийных ситуаций. Этот тренд нашел отражение в итогах состоявшегося летом 2016 года 48-го Конгресса СИЕКА, где предупреждение опасности при управлении транспортным средством было одной из ключевых тем. Действующие Примерные программы подготовки водителей почти не уделяют внимания этому вопросу, несмотря на наличие соответствующих наработок, выполненных как зарубежными, так и отечественными специалистами. Необходимо широко знакомить учеников автошкол с типичными аварийными ситуациями и путями их предотвращения. Опыт стран с низким уровнем аварийности говорит о том, что предвидение опасности – важный резерв в повышении качества управления транспортными средствами.
Одной из отличительных особенностей российской системы подготовки водителей является чрезмерное внимание к отработке навыков маневрирования на малой скорости в условиях автодрома или закрытой площадки. Данные навыки, безусловно, являются полезными для водителя, однако не они определяют уровень аварийности и смертности на автодорогах. Тем не менее, почти половина учебных часов практического обучения, предусмотренных Примерной программой, отводится под занятия на площадке, а обучение в условиях реального уличного движения проводится по остаточному принципу.
В 2015-2016 гг. произошел качественный скачок в развитии дистанционного обучения в автошколах России – его внедрение стало носить массовый характер. Многие автошколы, причем не только в крупных городах, начали предлагать учащимся дистанционное изучение теории наряду с очной формой обучения. Там, где эта работа поставлена на серьезную, качественную основу, удается не только облегчить образовательный процесс для учеников и сделать его более удобным, но и добиться существенного улучшения результатов теоретической подготовки. В то же время дистанционное обучение не должно превращаться в фикцию и заменять собой самоподготовку, которая была отменена в ходе реализации первого этапа реформы. На сегодняшний день такая угроза существует.
Необходимо заметить, что использование дистанционных форм обучения является общемировым трендом, причем не только в сфере подготовки водителей. С 2014 года оно предусмотрено действующим в РФ Законом об образовании. Однако в большинстве автошкол развитие дистанционного обучения сдерживается неопределенностью требований Министерства образования и вольной трактовкой законодательства в этой сфере надзорными ведомствами. Необходимы ясные, краткие, прозрачные и единые для всех автошкол методические рекомендации по организации дистанционного обучения и формированию отчетности о его прохождении.
- Подготовка квалифицированных педагогических кадров.
Реализация новых Примерных программ, адекватных задачам, которые стоят перед профессиональным сообществом на современном этапе, невозможна без квалифицированных педагогических кадров. В ходе реформы были повышены требования к анкетным данным преподавателей и мастеров производственного обучения, включая уровень их образования и квалификации. Однако проблема состоит не в отсутствии необходимых подтверждающих документов, а в том, что их выдача во многих случаях превращена в формальность. В частности, свидетельства на право обучения вождению в массовом порядке продаются аккредитованными автошколами вообще без какого-либо обучения. Это наносит огромный ущерб всей системе подготовки водителей, поскольку каждый фиктивно подготовленный инструктор распространяет собственные водительские ошибки на сотни своих учеников, которые, получив права, будут повторять эти ошибки в течение десятилетий. Со временем часть из них трудоустроится в автошколы, и начнет передавать свой негативный опыт новым поколениям учеников. Таким образом, мы имеем дело с замкнутым кругом, который блокирует все усилия по повышению качества управления транспортными средствами.
В передовых европейских странах подготовка мастера производственного обучения – это длительный и дорогостоящий процесс, который осуществляется по специально разработанным программам и проходит в течение полугода и более. Для оздоровления ситуации с подготовкой кадров в России, по мнению участников Конгресса, необходимы следующие первоочередные меры:
– разработка Примерных программ подготовки преподавателей и мастеров производственного обучения, скоординированных с будущими Примерными программами подготовки водителей;
– разработка системы оценки результатов подготовки педагогических кадров на уровне межведомственных региональных экзаменационных комиссий;
– создание, наряду с федеральной базой свидетельств об окончании автошкол, аналогичного реестра свидетельств на право обучения, выданных аккредитованными образовательными организациями;
– постоянный мониторинг организаций, имеющих право подготовки педагогических кадров для автошкол и препятствование их деятельности (вплоть до отзыва лицензии) в случае выявления фактов фиктивной подготовки;
– создание условий для привлечения и удержания квалифицированных педагогических кадров путем поэтапного усиления их мотивации и материальной заинтересованности, поскольку нынешний уровень зарплат педагогических работников автошкол никак не соответствует требованиям, которые должны предъявляться к их работе, опыту и квалификации.
- Совершенствование методики приема экзаменов на право управления транспортными средствами.
Одним из перекосов, наблюдаемых в ходе реформы автошкол, является несоответствие Примерных программ подготовки водителей, принятых в 2013 году, методике приема практического экзамена, которая не претерпела серьезных изменений с конца прошлого века.
Это несоответствие привело к ситуации, когда полное и успешное освоение программы профессиональной подготовки водителей не гарантирует выпускнику автошколы сдачу практического экзамена в ГИБДД. С другой стороны, можно сдать теоретический и практический экзамены, освоив программу далеко не в полном объеме, поскольку значительная ее часть никак не контролируется действующей методикой приема экзаменов.
По мнению большинства участников Конгресса, методика приема практического экзамена, закрепленная в новом Административном регламенте, является устаревшей и не отвечает тому уровню задач, который характеризует управление автомобилем в современных условиях. Система приема экзаменов основана на начислении штрафных баллов за отдельные ошибки, в то время как в странах с высоким уровнем дорожной безопасности в ходе экзамена оценивается освоение комплекса приемов, формирующих безопасный стиль вождения, умение предотвращать опасные ситуации и способность уверенно действовать в различных дорожно-транспортных обстоятельствах.
Вопрос изменения подхода к обучению водителей не только назрел, но и перезрел. Для того чтобы выпускники автошкол стали более квалифицированными и менее опасными, система допуска к управлению транспортными средствами должна быть реформирована комплексно, как в подходе к обучению, так и в подходе к приему экзаменов, и оба подхода должны быть максимально согласованы друг с другом. Методика проведения экзаменов должна оценивать не отдельные ошибки кандидата в водители, а результаты комплексного освоения учебных программ. Кроме того, для повышения надежности, система должна дополняться контролем над начинающими водителями в течение первых 2 лет вождения путем введения разумных ограничений и принудительного направления небезопасных водителей на переподготовку.
- Подготовка кадров экзаменаторов и пересмотр требований к их работе.
Если внедрение новых Примерных программ подготовки водителей должно быть увязано с изменением требований к квалификации педагогических работников, то изменение подхода к методике приема экзаменов неизбежно потребует пересмотра практики отбора и подготовки кадров экзаменаторов. Экзаменатор должен иметь больше свободы действий для принятия решения о готовности того или иного кандидата в водители к самостоятельному управлению транспортным средством и иной, по сравнению с существующей практикой, набор критериев, по которым выносится такое решение. К этим критериям, в первую очередь, должны быть отнесены: способность своевременно обнаружить опасность на пути, правильный выбор скорости в различных условиях движения и формирование безопасного пространства вокруг транспортного средства. При наличии современных систем спутниковой навигации, вычисляющих скорость движения, радарных устройств, определяющих расстояние до препятствий, и «черных ящиков», фиксирующих параметры поездки, реализация этих требований не представляет сложной технической задачи – требуется лишь политическое решение и организационные усилия.
С другой стороны, необходимы меры, исключающие произвол экзаменатора при проведении практического экзамена, который, надо заметить, не исключен и в настоящее время. Для этого необходима разработка простого и эффективного механизма подачи и рассмотрения апелляций со стороны кандидатов в водители, недовольных полученной оценкой.
Участники Конгресса с сожалением констатировали, что за годы реформ не улучшилась, а только усугубилась ситуация с чрезмерной загрузкой экзаменаторов МРЭО ГИБДД, оснащением экзаменационных подразделений Госавтоинспекции собственными автомобилями для приема практического экзамена, а в ряде случаев – и площадками для проведения его первого этапа. Наряду с мерами, прописанными в проекте «Порядка взаимодействия с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и направления экзаменатора», необходим и ряд других мероприятий для оздоровления этого комплекса вопросов. В частности, напрашивается неизбежный выбор: необходимо либо увеличить штат экзаменаторов в ГИБДД, либо сократить объем и продолжительность приема практического экзамена – в первую очередь, за счет его первого этапа, который проводится в условиях автодрома или закрытой площадки.
- Работа по введению ограничений для начинающих водителей.
Инициативы участников I Конгресса автошкол, касающиеся введения ограничений для начинающих водителей, нашли свое отражение в поправках в Правила дорожного движения, которые находятся на рассмотрении в Правительстве РФ. Это определенный шаг вперед, однако, в проект Постановления попали не все меры, предлагавшиеся профессиональным сообществом. В частности, не нашла отражения идея о выдаче на первые два года временного водительского удостоверения, а также об ограничении допуска к управлению мотоциклами категории «А» до достижения определенного возраста и стажа управления мотоциклами подкатегории «А1».
Как показывает мировой опыт, выдача временных водительских удостоверений начинающим водителям является действенной мерой, позволяющей сохранять влияние на бывших учеников. Начинающий водитель должен быть сам заинтересован в острожной езде, чтобы в конечном итоге получить постоянное водительское удостоверение, а не вернуться к статусу ученика автошколы со всеми вытекающими последствиями в виде новой оплаты обучения и пересдачи экзаменов. Вводимые для него ограничения должны способствовать этой цели, то есть отвечать соображениям безопасности, быть разумно обоснованными, понятными для начинающего водителя и легко контролируемыми. Наряду с этим, необходим адекватный механизм обмена временного водительского удостоверения на постоянное, который будет гарантировать зачет нарушений, допущенных начинающим водителем, с учетом их градации по степени опасности для окружающих.
- Ликвидация избыточных требований при обучении, организации и приеме экзаменов, согласовании учебно-материальной базы автошкол.
Участники Конгресса с удовлетворением восприняли постановление Правительства РФ, отменяющее ряд бессмысленных лицензионных требований к образовательным организациям. Однако есть проблемы, существенно осложняющие деятельность автошкол, которые не требуют решения на уровне Правительства РФ. Эти проблемы возникают там, где надзорные органы, включая органы ГИБДД, произвольно и расширительно трактуют нормативно-законодательную базу в той части, которая недостаточно детализирована соответствующими нормативными актами. Как показали выступления представителей автошкол из разных регионов России, наибольшие сложности возникают при поучении и переоформлении лицензий на право образовательной деятельности, при согласовании учебно-материальной базы с органами ГИБДД, при организации приема экзаменов на автомобилях и площадках, предоставляемых автошколами. В частности, массовые нарекания со стороны руководства автошкол вызывает требование обеспечить в зимний период коэффициент сцепления дорожного покрытия на экзаменационной площадке не ниже 0,4. Данный показатель включен в Примерные программы подготовки водителей на основании ГОСТа Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения» без достаточных законных оснований, поскольку автодромы и учебные площадки не относятся к автомобильным дорогам и улицам, а скорость движения по ним не превышает 5-10 км/ч.
С учетом того, что величина коэффициента сцепления зависит от многих факторов, включая скорость движения транспортного средства, а приспособления для его достоверного измерения в распоряжении экзаменационных отделений ГИБДД отсутствуют, представляется целесообразным вообще исключить данное требование из Примерных программ подготовки водителей. Кандидату в водители нужно предоставить право отказаться от сдачи экзамена и перенести его на другую дату, если он не уверен в своей способности выполнить экзаменационные упражнения на площадке в неблагоприятных дорожных условиях.
Участники Конгресса считают неправомочными имеющие место в отдельных регионах требования экзаменационных отделений ГИБДД к отсутствию снежного покрытия и видимости дорожной разметки на учебной площадке (автодроме) во время обучения и приема практических экзаменов. В зимний период при неблагоприятных погодных условиях данное требование не предусмотрено нормативными документами и не обеспечивается для автомобильных дорог, следовательно, оно тем более не может выдвигаться для состояния дорожного покрытия учебной площадки. Примерные программы подготовки водителей допускают возможность «иметь съемное оборудование, позволяющее разметить границы для поочередного выполнения соответствующих заданий: конуса разметочные (ограничительные), стойки разметочные, вехи стержневые, столбики оградительные съемные, ленту оградительную, разметку временную».
Говоря о проблеме в целом, участники Конгресса высказали пожелание, чтобы порядок согласования учебно-материальной базы автошкол и рабочих программ был подробно прописан и утвержден на уровне Приказа МВД РФ аналогично «Порядку взаимодействия с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и направления экзаменатора». Он должен содержать единый для всех исчерпывающий перечень требований к автошколам и оснований для отказа в согласовании. Проект Приказа МВД «О порядке взаимодействия с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и направления экзаменатора» необходимо доработать в части выдвигаемых требований к состоянию учебно-материальной базы автошкол, используемой при приеме теоретического и практического экзаменов, и оценки соблюдения этих требований. Аналогичным образом можно было бы разрешить проблемы, возникающие при взаимодействии с контролирующими органами и в других точках соприкосновения.
- Неурегулированные юридические вопросы функционирования автошкол.
Деятельность автошкол по подготовке водителей в ряде стандартных ситуаций сталкивается с серьезными проблемами и даже оказывается под угрозой из-за несовершенства или несогласованности отдельных законодательных актов, в том числе федерального уровня. В частности, по принятым и введённым с 01.05.2015 г. нормативам, арендаторы земельных участков не имеют преимущественных прав владения землями федерального или муниципального субъекта пользования. Это означает необходимость принимать участие в торгах на общих условиях. Таким образом, при завершении действия договора аренды земельного участка добросовестная автошкола может проиграть на торгах и лишиться учебной площадки или автодрома, на оснащение которых в соответствии с действующими требованиями были затрачены значительные средства.
Вызывает вопросы юридическое обоснование заключения договоров на предоставление экзаменационным отделениям ГИБДД учебно-материальной базы автошкол для приема экзаменов на право управления транспортными средствами. Проект приказа МВД РФ «О порядке взаимодействия с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и направления экзаменатора» предлагает заключать такие договора в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Однако прием экзаменов у кандидатов в водители является государственной, а не образовательной услугой, оказывать которую образовательные организации не имеют права – следовательно, они не могут получать плату из бюджета за ее предоставление. Для устранения данного противоречия требуется изменение действующего федерального законодательства, либо издание отдельных приказов МВД РФ и Министерства образования и науки РФ.
- Борьба с недобросовестной конкуренцией на рынке образовательных услуг.
Одной из приоритетных целей реформы автошкол, декларируемой в 2013 году, было оздоровление ситуации на рынке образовательных услуг, избавление от «серых» автошкол, которые, по сути, продают свидетельства об окончании, не выполняя или выполняя не в полном объеме требования, предусмотренные программой обучения. С этой целью была проведена переаттестация всех существующих автошкол и введено требование о согласовании рабочих программ и учебно-материальной базы с органами ГИБДД.
Участники Конгресса констатируют, что проблема не только не решена, но стоит более остро, чем ранее. В условиях падения спроса на образовательные услуги лучше всего чувствуют себя автошколы, назначающие самую низкую цену за обучение. При этом они имеют все формальные признаки добросовестной автошколы, а экономии достигают за счет недовыполнения предусмотренной программы обучения, в частности, за счет несоблюдения нормы часов учебного вождения. Зачастую такие автошколы находятся на лучшем счету у контролирующих органов, невзирая на низкие показатели сдачи экзаменов в ГИБДД.
С 2013 года реформа действительно привела к закрытию около половины российских автошкол, однако никто не владеет достоверными данными, какое количество закрывшихся автошкол добросовестно работало до начала реформы, а также сколько недобросовестных автошкол успешно прошли переаттестацию и продолжают торговать фиктивной подготовкой водителей, не выполняя учебные программы в полном объеме.
Практика показала, что недостаточно контролировать наличие необходимых договоров аренды учебных классов и площадок в момент прохождения проверки в ходе согласования учебно-материальной базы. По-прежнему отсутствует механизм мониторинга в течение срока действия заключений, выданных органами ГИБДД. Однако даже в случае организации такого мониторинга недобросовестная конкуренция все равно будет иметь место.
Корень проблемы заключается в том, что надзорные органы уделяют недостаточно внимания конечному результату – качеству подготовки водителя, которое выражается в достоверных показателях сдачи экзаменов выпускниками автошкол. Вместо этого контролируется соблюдение формальных требований, которые любая, в том числе, добросовестная автошкола может невольно нарушить из-за их запредельного количества и непрозрачности.
Тем не менее, инициатива в борьбе с недобросовестной конкуренцией должна исходить от самого профессионального сообщества, которое лучше знает данный вопрос и в наибольшей степени заинтересовано в его разрешении на локальном уровне. При условии взаимодействия с местными органами власти, ГИБДД, прокуратурой и другими надзорными ведомствами с недобросовестной конкуренцией можно успешно бороться, что подтверждает опыт г. Москвы и Пермского края, о котором было рассказано в ходе выступлений участников Конгресса.
- Медицинское обеспечение допуска водителей к управлению транспортными средствами.
Большое количество вопросов и нареканий вызывает сфера, связанная с проведением водительских медкомиссий, а также предрейсовых и послерейсовых медосмотров мастеров производственного обучения вождению. С самого начала реформы неоднократно делались заявления о том, насколько важно ограничить допуск к управлению лицам, чье состояние здоровья по разным причинам создает угрозу безопасности дорожного движения. Министерство здравоохранения РФ приняло ряд нормативных документов, которые должны были навести порядок в этом вопросе, однако на сегодняшний день наблюдается прямо противоположный эффект. Ситуация с прохождением водительских медицинских комиссий усугубляется с каждым годом. До сих пор законодательно не урегулирован вопрос о контроле наличия медицинских справок у водителей – срок действия справки в настоящее время составляет один год, несмотря на то, что еще несколько лет назад декларировалось прохождение водительской медкомиссии один раз в пять лет. При этом контроль наличия медицинской справки, согласно действующему законодательству, осуществляется один раз в десять лет при плановой замене водительского удостоверения. Законодательство не позволяет сотрудникам ГИБДД проверять наличие медицинских справок и срок их действия другими способами, а также принимать меры к нарушителям. В результате человек, прошедший водительскую медкомиссию и обменявший водительское удостоверение, может девять лет обходиться без документа, подтверждающего его годность к управлению транспортным средством по медицинским показаниям.
Необходимо поставить точку в вопросе периодичности медицинского освидетельствования и контроля над его прохождением. Вполне очевидно, что срок действия медицинской справки должен совпадать с периодичностью контроля. Наиболее простым и очевидным решением видится включение медицинской справки в перечень документов, которые водитель транспортного средства обязан иметь при себе и передавать для проверки сотрудникам полиции согласно пункту 2.1.1 ПДД.
Участники Конгресса выражают надежду, что Министерство здравоохранения совместно с МВД РФ выработают единый подход к данному вопросу с учетом мнения специалистов и подготовят изменения в соответствующие законодательные и нормативные акты.
Согласно лицензионным требованиям, оказание медицинских услуг населению, включая медицинское освидетельствование на право управления транспортными средствами, должно осуществляться по месту нахождения организации, которое указано в ее разрешительных документах. Однако в последние годы получила широкое распространение практика проведения «выездных» водительских комиссий на территории автошкол. При отсутствии медицинского оборудования, а в большинстве случаев – и специалистов, которые обязаны проводить медицинское освидетельствование, «выездные» медкомиссии превратились в средство продажи медицинских справок всем желающим, без объективной оценки состояния здоровья и годности к управлению транспортным средством. Таким образом, удобство «выездных» медкомиссий для учащихся автошколы оборачивается впоследствии выпуском на дорогу лиц, не годных к вождению по медицинским показаниям. Министерство здравоохранения и правоохранительные органы могут и должны пресечь подобную практику.
- Проблемы профилактики алкоголизма, наркомании, склонности к агрессивному и опасному вождению транспортных средств.
В 2016 году после многолетней дискуссии в Правилах дорожного движения наконец-то появилось понятие «опасное вождение». На рассмотрении в Государственной думе находится законопроект о наказании за такие действия за рулем. После его вступления в силу езда с повышенной степенью риска окажется вне закона, наряду с управлением транспортным средством в состоянии алкогольного или наркотического опьянения. И это вполне соответствует общемировым тенденциям.
На 48-м Конгрессе СИЕКА было предложено не только ограничивать возможность получить водительские права для людей, страдающими перечисленными пороками, но и в ряде случаев не допускать их к обучению в автошколе, если по медико-психологическим показаниям человек не способен к управлению автомобилем или имеет склонность к опасному и агрессивному поведению за рулем. Эта инициатива заслуживает внимания, потому что не имеет смысла учить вождению человека, который все равно не сможет получить водительское удостоверение, либо получит его и поставит под угрозу жизнь и здоровье окружающих людей. Таким образом, можно подвести черту и считать, что распространенный тезис о том, что нет необучаемых курсантов автошкол, а есть плохие преподаватели, официально признан мировым сообществом не соответствующим действительности.
Однако такая дискриминационная мера, как отказ в допуске к обучению, нарушает конституционные права граждан на получение образования, а если посмотреть шире, то и на свободу передвижения. Поэтому для отказа должны быть веские, объективно установленные и научно обоснованные основания, сводящие к минимуму вероятность врачебной ошибки. Специалисты Федерального медицинского исследовательского центра психиатрии и наркологии им. В.П. Сербского, принимавшие участие в работе Конгресса, признали, что в настоящее время не существует достоверных методик выявления на ранних этапах предрасположенности человека к алкоголизму и наркомании, а также объективных критериев склонности к агрессивному и рискованному поведению, которые можно было бы использовать при ограничении доступа к обучению и управлению транспортными средствами. В то же время было заявлено, что работа над созданием таких методик и критериев ведется, и о результатах можно будет говорить в течение ближайших 2-3 лет. К моменту окончания этой работы и апробации ее результатов необходимо подготовить нормативно-законодательную базу для широкого внедрения указанных разработок, имеющих важнейшее значение для обеспечения безопасности дорожного движения.
На сегодняшний день в России отсутствует какая бы то ни была система реабилитации водителей, склонных к употреблению опьяняющих веществ, по окончании срока лишения права управления транспортными средствами. Несмотря на то, что повторный допуск таких водителей к участию в дорожном движении законодательно затруднен, помимо репрессивных и ограничивающих мер, государство ничего не предлагает соответствующему контингенту граждан. Соответственно, этот резерв снижения аварийности в настоящее время никак не используется.
В то же время имеется богатый зарубежный опыт, включающий в себя различные меры – от дополнительных занятий по безопасности вождения до аннулирования водительского удостоверения и повторного обучения в автошколе в коррекционной группе. Этот опыт вполне может быть изучен, адаптирован к российским реалиям и внедрен в повседневную практику работы соответствующих специалистов и организаций.
- Создание единого федерального органа, отвечающего за подготовку и допуск водителей транспортных средств.
В ходе Конгресса, как и в прошлом году, на I Конгрессе автошкол России, прозвучало предложение о выводе процесса подготовки водителей из ведения Министерства образования, а процесса допуска к управлению – из ведения МВД РФ и о создании единого независимого федерального органа, отвечающего за подготовку и допуск водителей транспортных средств. Такая практика существует во многих странах, в том числе с низким уровнем аварийности и надлежащим качеством подготовки водителей. Однако это сложная и многогранная структурная реформа, которая потребует, помимо политической воли, большой организационной работы и существенного изменения действующего законодательства. Участники Конгресса договорились продолжать изучение мирового опыта в этой области и поэтапно готовить почву для соответствующей реорганизации в среднесрочной перспективе. Согласование параметров Примерных программ подготовки водителей и методики проведения экзаменов на право управления транспортными средствами – один из первых важных и необходимых шагов в данном направлении.
- Развитие сотрудничества между автошколами, их региональными объединениями, общественными организациями и органами власти.
Опыт работы в 2016 году показал, что многие проблемы, в то числе накопившиеся в прошлые годы, успешно решаются там, где выстроен нормальный конструктивный диалог профессионального сообщества с органами власти и общественными организациями. Основа для такого диалога – общий интерес, состоящий в повышении уровня дорожной безопасности и снижении аварийности.
Нет никаких сомнений, что эта деятельность продолжится и в 2017 году. Представляющие профессиональное сообщество ассоциации автошкол Москвы, Санкт-Петербурга, республики Татарстан, Пермского края и ряда других регионов активно работают в этом направлении и добиваются заметных успехов. Вместе с тем, наиболее острые и сложные проблемы не могут быть решены в рамках одного отдельно взятого региона. За решениями Конгресса автошкол должна стоять общественная организация федерального уровня, взаимодействующая с федеральными органами власти. Скорейшее создание такой структуры и активное участие в её работе широкого круга профессионалов, представляющих большинство регионов России, является необходимым условием для влияния на государственную политику в сфере подготовки водителей, продвижения перспективных идей, экспертной оценки готовящихся нормативных актов, а также для противодействия негативным явлениям в нашей сфере.
Утверждение резолюции
Оценив ход реформирования системы подготовки водителей в 2013-2016 гг., заслушав и обсудив выступления участников по вопросам, имеющим приоритетное значение для повышения качества подготовки водителей и совершенствования системы допуска к управлению транспортными средствами, участники II Конгресса автошкол России обращаются с предложениями в адрес:
Министерства образования и науки Российской федерации:
– совместно с профессиональным автомобильным сообществом принять участие в разработке новых Примерных программ подготовки водителей транспортных средств, ориентированных на повышение качества обучения, подготовку безопасного водителя и снижение уровня аварийности на дорогах Российской Федерации;
– совместно с профессиональным автомобильным сообществом принять участие в разработке Примерных программ подготовки педагогических кадров автошкол на базе Примерных программ подготовки водителей. Выработать порядок и критерии оценки знаний и практических навыков преподавателей и мастеров производственного обучения;
– разработать методические рекомендации по организации в автошколах дистанционного теоретического обучения и утвердить единый порядок предоставления отчетности по данной форме обучения;
– разработать и утвердить единый порядок плановой проверки автошкол на соответствие лицензионным требованиям и исчерпывающий перечень критериев такой проверки. Исключить практику расширительного толкования действующего законодательства региональными структурами Министерства образования и предъявления ими неправомочных, завышенных и произвольных требований к образовательным организациям;
– исключить из действующих Примерных программ подготовки водителей требование о том, что коэффициент сцепления дорожного покрытия автодрома или закрытой площадки для обучения вождению должен составлять не менее 0,4;
– усилить работу по контролю соблюдения автошколами лицензионных требований, выявляя образовательные организации, которые не в полном объеме оказывают образовательные услуги. Принимать меры к таким организациям вплоть до лишения лицензий на право обучения;
– совместно с ГИБДД России разработать порядок создания и принципы работы межведомственных региональных экзаменационных комиссий для допуска к обучению педагогических кадров автошкол;
Министерства внутренних дел Российской Федерации:
– скорректировать в соответствии с действующим законодательством проект «Порядка взаимодействия с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и направления экзаменатора» и ускорить работу по его утверждению;
– разработать и утвердить единый порядок согласования учебно-материальной базы автошкол и рабочих программ подготовки водителей с исчерпывающим перечнем требований и критериев проверки;
– продолжить работу по подготовке и внесению изменений в Правила дорожного движения и другие законодательные акты, касающихся временного порядка допуска к управлению водителей со стажем до двух лет, а также ограничений допуска начинающих водителей к управлению мотоциклами с определенными техническими характеристиками;
– активизировать работу по выполнению Распоряжения Правительства РФ № 1174-р от 15 июля 2010 г. в части создания единой федеральной базы выданных свидетельств о профессиональной подготовке водителей. Решить вопрос о создании единой федеральной базы выданных свидетельств на право обучения вождению;
– совместно с Министерством здравоохранения РФ разработать порядок и способы контроля наличия у водителей транспортных средств действующей медицинской справки на протяжении всего срока действия водительского удостоверения;
Главного Управления по обеспечению безопасности дорожного движения МВД Россиии:
– разработать единый порядок и программы подготовки сотрудников МРЭО ГИБДД, осуществляющих прием практических экзаменов на право управления транспортными средствами. Организовать обучение экзаменаторов в соответствии с этими программами;
– в целях соблюдения требований Административного регламента привести штатное расписание экзаменационных подразделений ГИБДД в соответствие с реальной потребностью и фактическим объемом работы по приему экзаменов у кандидатов в водители транспортных средств;
– совместно с Министерством образования и науки РФ разработать порядок создания и принципы работы межведомственных региональных экзаменационных комиссий для допуска к обучению педагогических кадров автошкол;
– провести подготовительную работу по выработке новой концепции приема экзаменов на право управления транспортными средствами с учетом международного опыта и рекомендаций СИЕКА в этой сфере. Внесение изменений в действующую методику должно быть согласовано с содержанием новых Примерных программ подготовки водителей после их утверждения Министерством образования и науки РФ;
– исключить практику расширительного толкования действующего законодательства и предъявления неправомочных, завышенных и произвольных требований к автошколам при согласовании учебно-материальной базы, утверждении рабочих программ подготовки водителей и приеме экзаменов на право управления транспортными средствами на закрытых площадках и транспортных средствах, принадлежащих образовательным организациям. Исключить практику отказов образовательным организациям в устной форме, без выдачи соответствующих письменных обоснований;
Министерства здравоохранения Российской Федерации:
– совместно с МВД РФ разработать порядок и способы контроля наличия у водителей транспортных средств действующей медицинской справки на протяжении всего срока действия водительского удостоверения;
– разработать научно обоснованную периодичность прохождения медицинского освидетельствования на отсутствие противопоказаний к управлению транспортными средствами;
– обеспечить действенный контроль над соблюдением установленных требований при проведении медицинского освидетельствования на отсутствие противопоказаний к управлению транспортными средствами, исключающий допуск к управлению транспортными средствами лиц, чье физическое или психическое состояние здоровья создает угрозу безопасности дорожного движения;
– продолжить разработку достоверных методик выявления на ранних этапах предрасположенности человека к алкоголизму и наркомании, а также объективных критериев склонности к агрессивному и рискованному поведению, которые будут учитываться при проведении медицинского освидетельствования на отсутствие противопоказаний к управлению транспортными средствами;
– усилить контроль над соблюдением лицензионных требований при осуществлении медицинскими организациями освидетельствования на право управления транспортными средствами, включая проверку адресов, по которым осуществляются данные услуги. По факту выявления «выездных» медкомиссий принимать меры к организациям, нарушающим действующее законодательство;
Общественной палаты Российской Федерации:
– силами Общественных палат субъектов РФ оказать содействие региональным ассоциациям автошкол, отдельным представителям профессионального сообщества в выстраивании диалога с местными органами власти, представителями Госавтоинспекции, надзорными органами по вопросам совершенствования системы подготовки водителей и допуска к управлению транспортными средствами, повышения качества обучения и реализации мероприятий, нацеленных на снижение аварийности;
– принять участие в осуществлении общественного контроля над деятельностью недобросовестных автошкол, не выполняющих в должной мере установленные требования к подготовке водителей;
– организовать при поддержке надзорных органов Министерства здравоохранения и прокуратуры осуществление общественного контроля над соблюдением лицензионных требований при проведении медицинского освидетельствования на право управления транспортными средствами;
– обеспечить возможность участия региональных ассоциаций автошкол, отдельных представителей профессионального сообщества в мероприятиях, организуемых и проводимых Общественной палатой РФ, посредством организации телемостов и других форм телекоммуникации.
Резолюция принята 23 декабря 2016 года.